برنامه‌ریزی جامع مسکن

هم اکنون ده‌ها سال از برنامه‌ریزی اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی در کشورهای به اصطلاح پیشرفته جهان گذشته است و امروز دیگر هیچ کشوری در بین آنان نیست که، به خصوص در شرایط پیچیده و به سرعت در حال تحویل و تحول کنونی، به ملغمه‌ای بنام برنامه جامع مشتمل بر انبوهی از آمار و اطلاعات ناقص و غیرمستند، منشآت مکرر از کلی بانی‌هایی همیشگی، اهدافی غیر کمی، غیر عملی و بلندپروازانه، و... تن دردهد.

از چند دهه قبل از این، «برنامه‌ریزی جامع مناسب» برنامه‌ریزی است که به تأکید بعضی از بزرگ‌ترین استراتژیست‌های جهان فقط به امور زیربنایی، یعنی مسکن، تأسیسات و خدمات شهری و روستایی: حمل و نقل عمومی ـ تأسیسات آب و فاضلاب ـ و ... طبیعتاً کاربرد زمین برای آنها می‌پردازد.

به علاوه، همچنان که ذکر شد، به دلیل شتاب در تغییر و تحولات عصر حاضر و از آن جمله فرایندی که جهانی شدن نام گرفته است هیچ طرح یا برنامه‌ای نمی‌تواند جامع و برای همیشه و همه حال معتبر باشد. حال آن که برنامه‌ریزی جامع، یعنی فراگیر کامل‌ترین و پیشرفته‌ترین اصول برنامه‌ریزی و کنترل و اصلاح مداوم، ضرورتی بیش از پیش می‌یابد.

برنامه‌ریزی جامع مسکن در ایران می‌بایست نگاهی به عقب و راه طی شده (یه با احتمال بسیار زیاد: به درستی طی نشده) داشته باشد، چند و چون مسکن لازم را پیش‌بینی کند، تعدادی را که طی مدتی معین می‌تواند به آن دست یابد به عنوان اهداف کمی در آن مدت مشخص دارد؛ و...[41]

سابق بر این، یعنی در قرن بیستم و قبل از هزاره‌ی سوم، سند برنامه جامع یا طرح جامع مسکن که در ارتباط با زمین شهری (و زمین روستایی) و گسترش شهر و روستا با در نظر گرفتن تعدادی کافی مسکن تهیه می‌شد در فراگردی قانونی و نهایتاً قانون مسکن قرار می‌گرفت که هم با قوانین مربوط به ساخت و ساز مسکن، هم با تمهیدات بودجه‌ةای عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای؟) و هم با قوانین و مقررات منطقه‌ای و شهری مرتبط می‌شوند.

امروز لفظ «استراتژیک» بر بوروکراسی و وضع چنین قوانینی که تقریباً هیچ‌گاه همگام با تحولات سریع اوضاع و احوال اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی پیش نمی‌روند نه قلم بطلان بلکه هاله‌ای از ابهام کشیده است. قوانینی برای تمام شهرها و روستاهای گاه بسیار متفاوت از یکدیگر، تمام اقشار مختلف جامعه، و در دوره‌ای دراز مدت، بعید است ضمانت اجرایی لازم را بیابند و در همه جا و نزد هم کس و در هر زمان به صورتی منطقی و عادلانه اجرا شوند. از این رو است که به تدریج و در تمام جهان برنامه‌ریزی بخش مسکن در هر منطقه و استان و شهر و شهرستان به نهادهای همان محل واگذار شده است و فقط اصول استراتژیک و مشترک آنها را در پارلمان‌ها تصویب می‌کنند. نظام تمرکززدایی در بخش مسکن «عین واقعیت» است.

 

نظام برنامه‌ریزی جامع

کاربرد برنامه در سطح کل کشور، طی دو نظام برنامه‌ریزی و به خصوص دو نظام برنامه‌گزاری صورت می‌گیرد.

1- برنامه‌ ارشادی با همکاری تمام گروه‌های اجتماعی (دولت ـ بخش عمومی غیردولتی‌ ـ سایر سازمان‌های غیردولتی و از جمله بخش تعاون) تهیه می‌شود و با این وجود دولت و با این وجود دولت به جای آن که شرکای خود در برنامه را مجبور به اهداف تعیین شده بکند آنان را تشویق به کوشیدن در راه رسیدن به آنها می‌نماید.

2- برنامه‌ی دستوری یا متمرکز که معمولاً توسط دولت تهیه و اجرا می‌شود. و شاید تعریف متداول برنامه توسعه‌ (برنامه پنجساله اقتصادی ـ اجتماعی ـ فرهنگی کشور) نیز مرتبط با همین نوع یا نظام برنامه‌ریزی باشد:

«برنامه‌ریزی کشور شامل مساعی سیستماتیک دولت برای دسترسی به اهدافی از قبیل تعیین شده است.»[42]

این دو نظام برنامه‌ریزی هر کدام که انتخاب شوند طبیعتاً برنامه‌ریزی مسکن را نیز شامل می‌شوند. اما برنامه‌ریزی بخش مسکن می‌تواند تا حدودی مستقل از برنامه‌ریزی کل کشور، به صورتی ارشادی یا متمرکز باشد و با توجه به این که اصل تعریف برنامه‌ریزی جامع با برنامه‌ریزی متمرکز تطابق بیشتری می‌یابد، برنامه‌ها را بیشتر خاص امور کالبدی و زیربنایی و بنابراین در برگیرنده‌ی نسبی بخش (ساختمان و) مسکن دانسته‌اند. شاید (با توجه به اهداف اسلامی و تمرکز انفال نزد حکومت اسلامی ایران) اتخاذ نظام برنامه‌ریزی متمرکز، یا نیمه متمرکز،[43] از دیدگاه برنامه‌ریزی بخشی و نه منطقه‌ای، در بخش مسکن ایران بدون توجیه منطقی نباشد.

نظام برنامه‌ریزی نیمه متمرکز مسکن

بحث بر روش‌های منسوخ برنامه‌ریزی متمرکز، یا نیمه متمرکز به تعبیر سیاسی آنها، نیست؛ اما واقعیت امر این است که، به خصوص در نظر به حل مسایل مسکن:

اولاً در شرایط کنونی کشور و به ویژه با توجه به منابع (حاصل از نفت و...) و ابزار لازم، قدرت نزد دولت متمرکز شده است، عدم تمرکز در آن زمان‌بر است و در فوریت حل مسایلی حیاتی چون مسکن نمی‌توان به امید استقرار «عدم تمرکز بخشی» و خصوصی‌سازی، و به خصوص آزادسازی، نشست و آنگاه دست بکار شد.

ثانیاً در نظام حکومتی اسلامی ایران، دولت نه تنها برگزیده، بلکه بهترین نماینده و مرجع قابل اعتماد مردم است که به دلیل همین ضریب رابطه اعتماد و اطمینان و به ناچار می‌بایست مستقیماً پاسخگوی تمام اعضای جامعه، از جمله در بخش مسکن باشد.

ثالثاً برنامه‌ریزی نیمه مرکز مسکن، یا تولیت امر مسکن، به مفهوم در انحصار گرفتن بخش مسکن، اقتصاد مسکن و به اصطلاح ساخت و ساز یا صنعت ساختمان (که ترجیحاً به بخش‌های خصوصی و تعاونی تعلق دارد) نیست؛ بلکه از دولت تفکیک وظایف اساسی در بخش تأمین و توزیع مسکن صورت گرفته با رعایت نقشی اساسی که به مؤسسات عمومی غیردولتی، به ویژه شهرداری‌ها، تعلق می‌گیرد به مشارکت مردم در بخش مسکن در هر چارچوب بخش خصوصی،  بخش تعاونی، و... بهای لازم داده شده موافقتنامه‌هایی نهای در تولید و توزیع و مدیریت مجتمع‌هایی مسکنونی تهیه، امضاء و اجرا می‌شود.

بنابراین دولت در بخش مسکن، قدرتی متشکل از وزارتخانه‌های مرتبط با مسکن،[44] شعبات استانی آنها، استانداری‌ها، شهرداری‌ها، و سازمان‌هایی از نوع بیمه و تأمین اجتماعی (چون بنیاد مسکن) است که نه به منظور تولیت اقتصاد و صنعت ساختمان و مسکن، بلکه به منظور خدمت به مردم در امر تأمین مسکن مناسب آنها فعالیت می‌کنند. واقع‌بینی این است که ایران اسلامی هنوز به چنان مرحله‌ای از توسعه نرسیده است که فقط عهده‌دار وظایف ارشاد، نظارت و کنترل بر تأمین باشد، بلکه خود در تأمین مسکن مردم متعهد است.

نظام تأمین مسکن و نهایتاً برنامه‌ریزی و مدیریت مسکن در ایران ناشی از حمایت‌های مردم از دولت، مشارکت‌های سیاسی آنان و توقعاتی است که به این لحاظ در امر اسکان مطلوب خود دارند و هر دولتی مردم سالار پس از انتخاب شدن به صورتی مستقیم یا غیرمستقیم توسط مردم طبیعتاً ملزم به تصمیم‌گیری، اقدام و پاسخگویی به این نیاز اساسی جامعه است.

 

عدم تمرکز بخشی/ نسبی

مدیران و برنامه‌ریزی بخش مسکن ایران در سلسله مراتب موجود دولت می‌توانند طرفدار انحصارطلبی و انسجام گروهی خاص (مثلاً نظامی‌ها یا شبه نظامی‌ها) در تصمیم‌گیری‌ها باشند که بنا به «طبیعت انسان» تصمیمات را به نفع خود و خواه ناخواه به ضرر دیگران اتخاذ می‌کنند.[45] اما می‌توانند در یک سیستم عدم تمرکز بخشی از همه گروه‌های اجتماعی دولتی ـ غیردولتی و از جمله بخش خصوصی بوده خود به خود تابع انحصار قدرت و رانتخواری حاصل از آن گردند؛ و در واقع در جهت ارضای مشترک تمام اعضای جامعه با توجه به نظرات و همکاری‌های آنان یا به اصطلاح استراتژیست‌ها «اقتدار مشترک» باشند. در غیر این صورت بدیهی است که نهادن تصمیمات و تصمیم‌سازی‌ها برعهده‌ی گروه، حزب و جناحی خاص، حتی اگر از با فضیلت‌ترین و عزت‌مندترین گروه‌های جامعه (و نه متقی‌ترین) باشند به اقتدار مشترک و به خصوص «رضایت مشترک و مساوی»‌ همه آحاد ملت که نفس سیاست عدالت اجتماعی و برابری اقتصادی است ختم نمی‌شود و چه بسا دیر یا زود به واکنش‌هایی نامطلوب که موجه‌ترین آنها بازی با دموکراسی (اکثریت یک مجلس قانونی را به نفع طرفداران خود وضع می‌کند و اکثریت مخالف بعدی آن را به نفع گروه‌های مخالف تغییر می‌دهد و اسباب بی‌اعتمادی مردم از کل نظام فراهم می‌شود) است می‌انجامد.

 

عدم تمرکز محلی/منطقه‌ای

برنامه مسکن در واقع در هر ناحیه مشخص جغرافیایی، هر استان، و دقیق‌تر از همه در هر شهر و روستا مقتضیات خاص خود را می‌یابد؛ و به این ترتیب در ارتباط با برنامه‌‌های استانی و برنامه‌های شهری و روستایی (به اصطلاح «طرح جامع» و «طرح هادی» و...) قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر:

1- برنامه مسکن در هر شهر متناسب یا تأسیسات حمل و نقل شهری ـ شبکه آب و فاضلاب راهها و معابر عمومی ـ تأسیسات و خدمات شهری ـ و به خصوص کاربری زمین است که خواه ناخواه آن را در حوزه‌ی ساماندهی شهری (آمایش شهری)، یعنی مبحثی قرار می‌دهد که در ایران اسلامی با وجود مدعیاتی چند به ندرت مورد مطالعه‌ای حقیقی قرار گرفته است.[46]

2- اهداف عمومی و ملی در این سطح به اصطلاح خرد شده با توجه به امکانات، مقتضیات و تقاضای محلی به صورت «اهداف بخش مسکن در محل (استان ـ شهر ـ و...)» و در مشورت با اعضای شوراهای محلی مربوط، یعنی شورای روستا، شورای شهر و شورای استان قرار می‌گیرند. به این ترتیب:

الف ـ ابتدا می‌بایست برنامه‌ریزی استراتژیک، یا به اصطلاح بومی آن «اصولی» بنا به الگوها و به طور کلی مبادی اسلامی و ایرانی مورد قبول اکثریت قاطع شهروندان و مشتمل بر رفع مسایل مسکن و اختلاف نظرهای اقشار و گروه‌های مختلف جامعه درباره آن صورت گیرد تا بتوان براساس برنامه‌ استراتژیک مزبور به برنامه‌ای به اصطلاح جامع یا برنامه پنجساله با تعیین اهداف مشخص، به ویژه از نظر کمی و تعیین مهلت رسیدن به آنها و نهایتاً برنامه‌هایی عملیاتی (پروژه‌ها) و تعیین هزینه آنها اقدام کرد. مراحل اخیر تقریباً فارغ از اختیارات سیاستگذاری و تصمیم‌گیری، در قلمرو تکنوکراسی است و به احتمال بسیار زیاد ضرورت اتخاذ نظام برنامه‌ریزی نیمه متمرکز را به اثبات می‌رساند.[47]

ب ـ برنامه‌گزاری مسکن نشان می‌دهد که این نیاز اساسی و بنابراین استراتژیک جامعه وابسته به زمین محل و غالباً مصالح ساختمانی و نیروی کار محلی است که برنامه‌های استراتژیک و درازمدت نهایتاً آن را به حوزه برنامه‌‌های منطقه‌ای ـ استانی ـ‌ شهری و روستایی و در حوزه فعالیت شوراهای محلی، شهرداری‌ها، و امثال آنها وارد می‌‌کنند: آنچه که می‌تواند قبل از هر چیز با ایجاد وحدت و هماهنگی، انتقال تجربه، انتقال آخرین علوم و فنون در حوزة مدیریت دانایی، و نهایتاً یارانه‌هایی مناسب از سوی دولت مرکزی تقویت گردد.